國家出臺政策完善農村土地所有權承包權經(jīng)營(yíng)權分置

近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農村土地所有權承包權經(jīng)營(yíng)權分置辦法的意見(jiàn)》，并發(fā)出通知，要求各地區各部門(mén)結合實(shí)際認真貫徹落實(shí)。

　　《意見(jiàn)》提出，逐步建立規范高效的“三權”運行機制，不斷健全歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村土地產(chǎn)權制度，為發(fā)展現代農業(yè)、增加農民收入、建設社會(huì )主義新農村提供堅實(shí)保障。意見(jiàn)要求，完善“三權分置”辦法，要不斷探索農村土地集體所有制的有效實(shí)現形式，落實(shí)集體所有權，穩定農戶(hù)承包權，放活土地經(jīng)營(yíng)權，充分發(fā)揮“三權”的各自功能和整體效用。通過(guò)實(shí)踐探索和理論創(chuàng )新，逐步完善“三權”關(guān)系，為實(shí)施“三權分置”提供有力支撐。意見(jiàn)指出，要扎實(shí)做好農村土地確權登記頒證工作，確認“三權”權利主體，明確權利歸屬，穩定土地承包關(guān)系。建立健全土地流轉規范管理制度，完善工商資本租賃農地監管和風(fēng)險防范機制，確保土地經(jīng)營(yíng)權規范有序流轉。構建新型經(jīng)營(yíng)主體政策扶持體系，加快農村土地承包法等相關(guān)法律修訂完善工作。

《關(guān)于完善農村土地所有權承包權經(jīng)營(yíng)權分置辦法的意見(jiàn)》主要內容如下。

　　為進(jìn)一步健全農村土地產(chǎn)權制度，推動(dòng)新型工業(yè)化、信息化、城鎮化、農業(yè)現代化同步發(fā)展，現就完善農村土地所有權、承包權、經(jīng)營(yíng)權分置（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三權分置”）辦法提出以下意見(jiàn)。

一、重要意義

　　現階段深化農村土地制度改革，順應農民保留土地承包權、流轉土地經(jīng)營(yíng)權的意愿，將土地承包經(jīng)營(yíng)權分為承包權和經(jīng)營(yíng)權，實(shí)行所有權、承包權、經(jīng)營(yíng)權（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三權”）分置并行，著(zhù)力推進(jìn)農業(yè)現代化，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后農村改革又一重大制度創(chuàng )新。“三權分置”有利于明晰土地產(chǎn)權關(guān)系，更好地維護農民集體、承包農戶(hù)、經(jīng)營(yíng)主體的權益；有利于促進(jìn)土地資源合理利用，構建新型農業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，發(fā)展多種形式適度規模經(jīng)營(yíng)，提高土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源利用率，推動(dòng)現代農業(yè)發(fā)展。

二、總體要求

　　基本原則

　　——尊重農民意愿。堅持農民主體地位，維護農民合法權益，把選擇權交給農民，發(fā)揮其主動(dòng)性和創(chuàng )造性，加強示范引導，不搞強迫命令、不搞一刀切。

　　——守住政策底線(xiàn)。堅持和完善農村基本經(jīng)營(yíng)制度，堅持農村土地集體所有，堅持家庭經(jīng)營(yíng)基礎性地位，堅持穩定土地承包關(guān)系，不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農民利益損害了。

　　——堅持循序漸進(jìn)。充分認識農村土地制度改革的長(cháng)期性和復雜性，保持足夠歷史耐心，審慎穩妥推進(jìn)改革，由點(diǎn)及面開(kāi)展，不操之過(guò)急，逐步將實(shí)踐經(jīng)驗上升為制度安排。

　　——堅持因地制宜。充分考慮各地資源稟賦和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展差異，鼓勵進(jìn)行符合實(shí)際的實(shí)踐探索和制度創(chuàng )新，總結形成適合不同地區的“三權分置”具體路徑和辦法。

三、逐步形成“三權分置”格局

　　（一）始終堅持農村土地集體所有權的根本地位。農村土地農民集體所有，是農村基本經(jīng)營(yíng)制度的根本，必須得到充分體現和保障，不能虛置。土地集體所有權人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利。農民集體是土地集體所有權的權利主體，在完善“三權分置”辦法過(guò)程中，要充分維護農民集體對承包地發(fā)包、調整、監督、收回等各項權能，發(fā)揮土地集體所有的優(yōu)勢和作用。農民集體有權依法發(fā)包集體土地，任何組織和個(gè)人不得非法干預；有權因自然災害嚴重毀損等特殊情形依法調整承包地；有權對承包農戶(hù)和經(jīng)營(yíng)主體使用承包地進(jìn)行監督，并采取措施防止和糾正長(cháng)期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途等行為。承包農戶(hù)轉讓土地承包權的，應在本集體經(jīng)濟組織內進(jìn)行，并經(jīng)農民集體同意；流轉土地經(jīng)營(yíng)權的，須向農民集體書(shū)面備案。集體土地被征收的，農民集體有權就征地補償安置方案等提出意見(jiàn)并依法獲得補償。通過(guò)建立健全集體經(jīng)濟組織民主議事機制，切實(shí)保障集體成員的知情權、決策權、監督權，確保農民集體有效行使集體土地所有權，防止少數人私相授受、謀取私利。

　　（二）嚴格保護農戶(hù)承包權。農戶(hù)享有土地承包權是農村基本經(jīng)營(yíng)制度的基礎，要穩定現有土地承包關(guān)系并保持長(cháng)久不變。土地承包權人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權利。農村集體土地由作為本集體經(jīng)濟組織成員的農民家庭承包，不論經(jīng)營(yíng)權如何流轉，集體土地承包權都屬于農民家庭。任何組織和個(gè)人都不能取代農民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農戶(hù)的土地承包權。在完善“三權分置”辦法過(guò)程中，要充分維護承包農戶(hù)使用、流轉、抵押、退出承包地等各項權能。承包農戶(hù)有權占有、使用承包地，依法依規建設必要的農業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設施，自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品并獲得收益；有權通過(guò)轉讓、互換、出租（轉包）、入股或其他方式流轉承包地并獲得收益，任何組織和個(gè)人不得強迫或限制其流轉土地；有權依法依規就承包土地經(jīng)營(yíng)權設定抵押、自愿有償退出承包地，具備條件的可以因保護承包地獲得相關(guān)補貼。承包土地被征收的，承包農戶(hù)有權依法獲得相應補償，符合條件的有權獲得社會(huì )保障費用等。不得違法調整農戶(hù)承包地，不得以退出土地承包權作為農民進(jìn)城落戶(hù)的條件。

　　（三）加快放活土地經(jīng)營(yíng)權。賦予經(jīng)營(yíng)主體更有保障的土地經(jīng)營(yíng)權，是完善農村基本經(jīng)營(yíng)制度的關(guān)鍵。土地經(jīng)營(yíng)權人對流轉土地依法享有在一定期限內占有、耕作并取得相應收益的權利。在依法保護集體所有權和農戶(hù)承包權的前提下，平等保護經(jīng)營(yíng)主體依流轉合同取得的土地經(jīng)營(yíng)權，保障其有穩定的經(jīng)營(yíng)預期。在完善“三權分置”辦法過(guò)程中，要依法維護經(jīng)營(yíng)主體從事農業(yè)生產(chǎn)所需的各項權利，使土地資源得到更有效合理的利用。經(jīng)營(yíng)主體有權使用流轉土地自主從事農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并獲得相應收益，經(jīng)承包農戶(hù)同意，可依法依規改良土壤、提升地力，建設農業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設施，并依照流轉合同約定獲得合理補償；有權在流轉合同到期后按照同等條件優(yōu)先續租承包土地。經(jīng)營(yíng)主體再流轉土地經(jīng)營(yíng)權或依法依規設定抵押，須經(jīng)承包農戶(hù)或其委托代理人書(shū)面同意，并向農民集體書(shū)面備案。流轉土地被征收的，地上附著(zhù)物及青苗補償費應按照流轉合同約定確定其歸屬。承包農戶(hù)流轉出土地經(jīng)營(yíng)權的，不應妨礙經(jīng)營(yíng)主體行使合法權利。加強對土地經(jīng)營(yíng)權的保護，引導土地經(jīng)營(yíng)權流向種田能手和新型經(jīng)營(yíng)主體。支持新型經(jīng)營(yíng)主體提升地力、改善農業(yè)生產(chǎn)條件、依法依規開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權抵押融資。鼓勵采用土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經(jīng)營(yíng)方式，探索更多放活土地經(jīng)營(yíng)權的有效途徑。

　�。ㄋ模┲鸩酵晟�“三權”關(guān)系。農村土地集體所有權是土地承包權的前提，農戶(hù)享有承包經(jīng)營(yíng)權是集體所有的具體實(shí)現形式，在土地流轉中，農戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)權派生出土地經(jīng)營(yíng)權。支持在實(shí)踐中積極探索農民集體依法依規行使集體所有權、監督承包農戶(hù)和經(jīng)營(yíng)主體規范利用土地等的具體方式。鼓勵在理論上深入研究農民集體和承包農戶(hù)在承包土地上、承包農戶(hù)和經(jīng)營(yíng)主體在土地流轉中的權利邊界及相互權利關(guān)系等問(wèn)題。通過(guò)實(shí)踐探索和理論創(chuàng )新，逐步完善“三權”關(guān)系，為實(shí)施“三權分置”提供有力支撐。

四、確保“三權分置”有序實(shí)施

　　（一）扎實(shí)做好農村土地確權登記頒證工作。確認“三權”權利主體，明確權利歸屬，穩定土地承包關(guān)系，才能確保“三權分置”得以確立和穩步實(shí)施。要堅持和完善土地用途管制制度，在集體土地所有權確權登記頒證工作基本完成的基礎上，進(jìn)一步完善相關(guān)政策，及時(shí)提供確權登記成果，切實(shí)保護好農民的集體土地權益。加快推進(jìn)農村承包地確權登記頒證，形成承包合同網(wǎng)簽管理系統，健全承包合同取得權利、登記記載權利、證書(shū)證明權利的確權登記制度。提倡通過(guò)流轉合同鑒證、交易鑒證等多種方式對土地經(jīng)營(yíng)權予以確認，促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權功能更好實(shí)現。

　　（二）建立健全土地流轉規范管理制度。規范土地經(jīng)營(yíng)權流轉交易，因地制宜加強農村產(chǎn)權交易市場(chǎng)建設，逐步實(shí)現涉農縣（市、區、旗）全覆蓋。健全市場(chǎng)運行規范，提高服務(wù)水平，為流轉雙方提供信息發(fā)布、產(chǎn)權交易、法律咨詢(xún)、權益評估、抵押融資等服務(wù)。加強流轉合同管理，引導流轉雙方使用合同示范文本。完善工商資本租賃農地監管和風(fēng)險防范機制，嚴格準入門(mén)檻，確保土地經(jīng)營(yíng)權規范有序流轉，更好地與城鎮化進(jìn)程和農村勞動(dòng)力轉移規模相適應，與農業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度相適應，與農業(yè)社會(huì )化服務(wù)水平相適應。加強農村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調解仲裁體系建設，完善基層農村土地承包調解機制，妥善化解土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛，有效維護各權利主體的合法權益。

　　（三）構建新型經(jīng)營(yíng)主體政策扶持體系。完善新型經(jīng)營(yíng)主體財政、信貸保險、用地、項目扶持等政策。積極創(chuàng )建示范家庭農場(chǎng)、農民專(zhuān)業(yè)合作社示范社、農業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范基地、農業(yè)示范服務(wù)組織，加快培育新型經(jīng)營(yíng)主體。引導新型經(jīng)營(yíng)主體與承包農戶(hù)建立緊密利益聯(lián)結機制，帶動(dòng)普通農戶(hù)分享農業(yè)規模經(jīng)營(yíng)收益。支持新型經(jīng)營(yíng)主體相互融合，鼓勵家庭農場(chǎng)、農民專(zhuān)業(yè)合作社、農業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等聯(lián)合與合作，依法組建行業(yè)組織或聯(lián)盟。依托現代農業(yè)人才支撐計劃，健全新型職業(yè)農民培育制度。

　　（四）完善“三權分置”法律法規。積極開(kāi)展土地承包權有償退出、土地經(jīng)營(yíng)權抵押貸款、土地經(jīng)營(yíng)權入股農業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)等試點(diǎn)，總結形成可推廣、可復制的做法和經(jīng)驗，在此基礎上完善法律制度。加快農村土地承包法等相關(guān)法律修訂完善工作。認真研究農村集體經(jīng)濟組織、家庭農場(chǎng)發(fā)展等相關(guān)法律問(wèn)題。研究健全農村土地經(jīng)營(yíng)權流轉、抵押貸款和農村土地承包權退出等方面的具體辦法。